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前 言
近年来，“罚款式创收”现象频生。最典型的就是去年河北霸州逐利式乱罚款情况，为解决财政压力，该市违规出台非税收入考核办法，在67天内共计对当地2443家企业罚款6700万!近日，陕西榆林罗某夫妇“卖5斤芹菜被罚6.6万元”事件引发热议，国务院督查组通报该地市场监管部门过罚不当，经调查，该地针对小微市场主体的50多起处罚中，罚款超过5万元的就有21起，而它们的案值只有几十或几百元。可见，某些地方部门为了提高罚没收入，简直无所不用其极!所幸，国家对这种现象十分重视，并逐步在加强治理，今年8月17日，国务院办公厅发布了《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》，明确表示“严格禁止以罚款进行创收，严格禁止以罚款数额进行排名或者作为绩效考核的指标。”
然而，比罚款式创收更可怕的是司法领域的趋利性执法。因为不合法、不合理的行政罚款行为，其目的在于取财，而趋利性执法为了使其逐利行为“正当化”，往往要先搞定人、先成案，才能有处置涉案财物的“正当”依据。如果将被侵害的对象比作一个果园，罚款式创收只是通过各种方式来获取成熟的果实，而趋利性执法则是既要收割果实，还要砍光果园中的树，这种破坏是毁灭性的!因此，我们必须重视趋利性执法所导致的危害后果，找到其问题症结，有效遏制这种恶劣行径。
一 趋利性执法的实践乱象
(一)滥用刑事手段，干预经济纠纷
司法实践中不乏以刑事手段插手经济纠纷的情况，尤其体现在民营企业的经营过程中。有不少案件，本来是民事纠纷，办案机关却将其定性为刑事犯罪，比如将正常的融资行为定性为非法集资，将合同纠纷定性为合同诈骗等。
例如在检例第91号温某某合同诈骗立案监督案中，涉案企业之间本是民事纠纷，却被公安机关定性为合同诈骗，立案后久侦不决、长久挂案，并对企业负责人进行刑事拘留，严重影响了企业的生产经营。对于这种情况，最高检非常重视，出台了相关意见和典型案例，对这类以刑事手段插手经济纠纷的情况进行监督、纠正，该案最终也在检察院的监督下撤案、放人。
然而，我们要明白的是，错案可以追究，抓错的人可以释放，但个人、企业却要为这种任意妄为买单，他们错过的时光不能重来、错失的机会无法弥补。不仅如此，在现实生活中，错案得到纠正的几率可能比我们想象的更少。
(二)争夺管辖权，跨省大抓捕
近年，外地公安浩浩荡荡到发达城市进行跨省大抓捕的情况屡见不鲜，以至于网上流传“不让铁骑南下，北方怎么过年”，这是多么大的讽刺。趋利性执法的乱象之一就是不同地区为增加当地财政的罚没收入而争夺管辖权，实施跨省大抓捕，发达城市成为重灾区，而社会主义先行示范市深圳，实为重灾区中的重灾区。
笔者团队亲办的“闲聊即时通讯软件涉赌第一案”，运营聊天软件平台的小水滴公司在深圳，而远在千里之外的浙江舟山警方，却出动了上百名警力实施异地抓捕，跨越几个省市来到深圳，拘留了小水滴公司的十几位员工，并对公司进行查封，冻结资金超过12亿元人民币，将近三年了，案件仍在审理中。发生在深圳的另一个案件，深圳市某科技有限公司也有着同样的经历，河南某地公安局也是出动了近百名警力浩浩荡荡地前往深圳，以“当地某居民开设赌场案”为由，拘留了深圳公司二十多名员工，查封了公司，冻结资金近亿元，生效判决明令予以返还的资产至今仍未返还。去年，网上广为流传的一段录音显示，湖南某地公安办案人员非常直白地说就是为了“搞钱”而跨省办案，这不仅令人大跌眼镜，也令人不寒而栗。面对这种趋利性执法，面对这样的办案机关，哪个企业、哪个企业家能有安全感?!
正所谓无利不起早，诸如上述这种奇怪的现象屡见不鲜，深圳尤甚，多年如此，且愈演愈烈!深圳市拥有最好的营商环境，较好的法治环境，苦心经营培养的许多大有前途的企业却惨遭他人无情“收割”。铁骑南下，策马扬鞭，于是乎，企业纷纷跨掉，企业家排队进看守所，欲哭无泪、任人宰割，继而身败名裂，甚至倾家荡产、家破人亡……
(三)任意扩大涉案财产范围，侵吞与案件无关的财产
我国《刑事诉讼法》及相关的法律法规对涉案财物的查封、扣押、冻结和处置进行了规定。对涉案财物进行处理，应当严格依照法律规定的条件和程序进行，办案机关应当区分违法所得、其他涉案财产与合法财产，严格区分企业法人财产与股东个人财产，严格区分犯罪嫌疑人个人财产与家庭成员财产，不得超权限、超范围、超数额、超时限查封、扣押、冻结。
然而，在实际办案时，尤其是涉企刑事案件中，办案机关往往不会细细区分，只要民营企业及民营企业家存在涉嫌刑事犯罪的可能性，就对民营企业的财产进行“查扣冻”、对民营企业家采取逮捕等强制措施。如在前述案件中，办案机关就冻结了平台中属于商家、用户的12亿余元合法资金，至今未予解冻，也未作说明。在前述河南某地办理的案件中也是如此，对关联公司、实际控制人及公司投资人等大量与案件无关的资产采取了扣押、冻结等措施，几年过去了，依然不予解封、解冻。
二 趋利性执法的问题症结
为什么会存在趋利性执法现象?因为有“利”可图，此“利”又主要是罚没收入，即罚款、罚金等现金收入及罚没财物处置收入等。虽然政策上对于司法罚没收入处置的规定趋严，但实践中操作已久的案款提留制(指的是司法实践中办案经费与罚没收入相挂钩，从罚没收入中提留)所带来的影响也很难彻底根除，加上地方司法经费又来源于地方财政，管辖权的扩张也为地方趋利性执法、取得罚没收入而提供了便利，该问题的症结并不易解。
(一)司法实践中案款提留制的消极影响
日前，有媒体进行统计，2021年全国多地市罚没收入大幅度上涨，有15个城市罚没收入同比增长超过100%，其中，省会及副省级城市、一般城市罚没收入增值排名第一分别为青岛和盐城，而这两座城市罚没收入上涨的主要原因均是破获大案要案。可见司法罚没收入占据了地方罚没收入的半壁江山，在某些地市甚至更多，这很难不成为地方办案机关趋利性执法的诱因。
关于司法罚没收入的处置问题，我国先后出台了多份文件，本文梳理如下图，从下图中不难看出，政策的变化主要包括两个方面：
1.政策上对于办案经费和罚没收入相挂钩情况的管控趋向严格。1982年的案款提留制，使部分单位滋长了本位主义“向钱看”的倾向，故1986年及之后的多份文件都明确禁止退库，禁止办案经费和罚没收入相挂钩。但实践中，案款提留制所带来的影响难以彻底根除，办案机关仍然为了罚没收入而趋利性执法。
2.直至今日，罚没收入还是普遍上缴地方财政，并未完全实现上缴中央财政的局面。
(二)司法机关办案经费依赖地方财政
长期以来，我国司法机关的办案经费来源于地方财政，司法机关的财政与地方财政融为一体，司法独立性很难保证，司法地方化难以有效根除。十八届三中全会上提出了省以下人财物统一管理机制，即法院经费实行中央与省级两级保障、统一管理，中级人民法院和基层人民法院经费实行司法经费省级统筹，省级财政统一预算拨付，省高级法院统一管理，这在一定程度上削弱了司法机关对地方财政的依赖。
但总的来说，即便中央对罚没收入的处置不断收紧，禁止办案经费与罚没收入相挂钩，禁止退库、提成。但由于罚没收入上缴地方财政，司法机关的办案经费又依赖于地方财政，且部分地区还面临办案经费不足的情况，还是没法从根本上切断联结，制度上的缺口为趋利性执法提供了生存空间。
(三)管辖权的扩张为趋利性执法提供了便利条件
在一定程度上，司法存在地方保护主义，这也是为什么很多办案机关会盯住他省企业，大费周章地争夺管辖权，奔赴异地进行跨省抓捕，而管辖权的扩张又为这种趋利性执法行为提供了便利条件。
近年我国刑事案件中的管辖权进行了一定程度的扩张，增加了更多的管辖权连接点，尤其是在侦查难度较大、犯罪链条较长、涉案人数较多、波及受害者较广的网络犯罪领域。例如我国《刑诉法解释》第2条就对网络犯罪案件的管辖权作出了细化规定;最高人民检察院2016年发布的《关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见》第5条对“犯罪行为发生地”等概念采取了“最小联系性”标准，极大地扩张了管辖权。
管辖权的扩张主要是为了有效打击犯罪、尽快侦破案件，但其扩张不可避免地为办案机关异地执法创造了机会。实践中不少办案机关为了获得罚没收入而创造管辖权连接点，从而名正言顺地争夺管辖权。尤其是在网络犯罪案件中，只要找到一个本地的涉案人员或者受害人，甚至在不存在上述人员的情况下创造一个连接点，便可轻而易举地对异地案件进行管辖，上文提及的深圳企业被异地司法的案件都是这种操作模式。
三 趋利性执法的应对之策
公正是司法的灵魂和生命，办案机关任意用刑事手段插手经济纠纷，肆意跨省办案、收割异地企业等趋利性执法行为的危害十分严重，会侵蚀司法的公信力，损害法律的权威性，且严重破坏营商环境、影响经济的长远运行，必须尽快遏制这种行为。
(一)司法罚没收入统一上缴中央财政，办案经费由中央拨付
张明楷教授曾表示：所有的罚没收入应当直接上缴中央财政，不给地方，同时财政充分保证司法机关办案的费用。司法机关的罚没收入如果不直接上缴中央国库的话，司法机关就永远不可能客观公正!
本文非常赞同上述观点，只有不被办案经费掣肘，又没有渠道谋取利益的时候，才是从源头杜绝趋利性执法的有效方式。
(二)严格规范异地执法，限制管辖权的不当扩张
公安部在政法队伍教育整顿中明确提出“严禁趋利性单方面跨区域执法”。地方公安机关不应为争夺管辖权而肆意创造管辖权连接点，确实符合异地办案要求时，应当遵守《公安机关异地办案协作“六个严禁”》等相关规定，严格规范异地执法行为。
(三)办理涉民营企业刑事案件应慎之又慎
诚然，有时候在某些个案的民刑定性中确实容易混淆、不易判断，这需要办案机关更专业、更审慎，对待疫情之下本就举步维艰的民营企业更应慎之又慎，不能趋利性执法，轻易动用刑事手段干预民事纠纷。因为刑法作为处罚最严厉的法律，关乎个人的财产、自由和生命，关乎企业的存亡与发展，一旦将民事纠纷定性为刑事案件，对民营企业和相关负责人来说就是一场无妄之灾，企业负责人会面临羁押、判刑的风险，企业也会遭遇信誉受损、资金短缺、人才流失、倒闭等危机，这与国家不断优化营商环境、为民营企业保驾护航及少捕慎诉慎押的政策大方向也严重相悖。
结 语
天下熙熙，皆为利来;天下攘攘，皆为利往。这句古话最不应被用来形容代表国家公权力的机关，但某些司法机关的趋利性执法行为却无奈又现实地应了这句话。
执法，本应公平公正、合法合理，若为逐利而失公正，将会是民生之痛、司法之殇、国家之难。大到知名企业，小到平民百姓，苦心经营一场，面对趋利性执法时，当捕捞的大网一撒开，都不过是食物链中的大鱼小虾，谁能幸免于难?司法为民、执法为民都应落到实处，只有彻底根除趋利性执法之痼疾，才能有效地避免冤假错案，才能将保护企业及企业家合法权益的政策落到实处，才能真正让习总书记“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的要求落到实处!
律师简介
马成律师系北京大成律师事务所高级合伙人，大成刑委会副主任，第十一届深圳市律协金融犯罪辩护专委会主任，第十二届广东省律协经济犯罪辩护专委会副主任。
马成律师团队系由马成律师于2012年创建的专注经济犯罪、职务犯罪案件的刑事法律团队。团队成员均毕业于中国一流法律院校，多数成员拥有硕士学位，法学专业知识扎实，学术理论功底深厚。全浙宾、曹继栋等部分成员具有在公、检、法等国家机关从事司法工作的丰富经验，擅长处理各类重大、疑难、复杂的刑事案件。目前，团队已承办许多在国内外有重大影响的大案、要案，部分案件属于公安部督办的特大案件。许多经典案例案情复杂，涉案标的大，广受社会关注，办案效果获得客户与同行的一致好评，例如：
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