关于刑事辩护全覆盖的几点思考和建议

　　引言

　　2024年7月26日，中华全国律师协会在河北省张家口市召开刑事专业委员会2024年业务交流会。会议由河北省律师协会承办，张家口市司法局、市律师协会协办。全国律协会长高子程、副会长岳琴舫，河北省司法厅党委书记、厅长冯韶慧，张家口市副市长赵强出席26日上午举行的开幕式并致辞，开幕式由全国律协副秘书长张大维主持。全国律协监事会监事杨栋昌列席会议。本次业务交流会以“刑事诉讼法修改与刑事辩护制度完善”为主题，旨在通过业务研讨和交流，为刑事诉讼法修改建言献策，提升刑事律师业务水平，提高刑事辩护效能，完善刑事辩护制度，助推我国刑事司法改革进程。北京大成(长春)律师事务所马丽敏律师受邀参会，并就“刑事案件律师全覆盖”等相关问题进行了宣讲，与会嘉宾对马律师宣讲的内容给予了高度的认可和好评。

　　刑事案件律师辩护全覆盖的首次提出是在2017年司法部的一次新闻发布会上，会上指出要“逐步实现刑事案件律师辩护全覆盖”。同年10月11日，最高人民法院和司法部联合发布《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》(以下简称《办法》)，《办法》第二条明确了刑事案件律师辩护全覆盖的具体内容。

　　一、刑事案件律师辩护全覆盖

　　的产生与发展

　　(一)刑事案件律师辩护全覆盖产生的背景

　　开展律师全覆盖工作之前，我国长期以来刑事案件的律师辩护率非常低，地区差异明显，经济发达的地区和省份如上海、北京会明显高于西藏、海南等欠发达省份。较低的律师辩护率也是造成我国刑事案件处理长期饱受诟病且容易滋生冤假错案的重要原因之一。正是由于在平反冤假错案的实践中，国家机关更加认识到保障人权的重要性，毕竟防止死刑错案的最根本的途径是根据公正的审判程序和严格的证明标准，因此，《办法》扩大了法律援助适用的案件范围，即不管被告人是否属于法定的法律援助对象，人民法院都应当通知法律援助机构指派律师为其辩护。目的就是为了推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，进而加强人权司法保障。

　　(二)刑事案件律师辩护全覆盖的落实方式

　　2017年《办法》实施后，在北京、上海、广东等8个省市开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作。此轮试点结束后，试点工作继续受到重视。

　　2018年12月27日，最高人民法院、司法部发布了《关于扩大刑事案件律师辩护全覆盖试点范围的通知》，决定将试点期限延长、试点范围扩大至全国。

　　2019年2月27日，最高人民法院发布《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见—人民法院第五个五年改革纲要(2019—2023)》(法发〔2019〕8号)第四十三条指出“进一步支持刑事案件律师辩护全覆盖试点，完善工作衔接机制，充分保障刑事辩护律师依法执业权利”。

　　2021年8月20日，《中华人民共和国法律援助法》有限度地吸收了律师辩护全覆盖改革试点经验，其中第二十五条第二款规定“其他适用普通程序审理的刑事案件，被告人没有委托辩护人的，人民法院可以通知法律援助机构指派律师担任辩护人”。

　　2022年10月12日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部四部门联合发布了《关于进一步深化刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的意见》(司发通[2022]49号)。《意见》强调，要充分认识深化刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的重大意义。

　　(三)刑事案件律师辩护全覆盖再次提及

　　2024年7月18日，中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》(以下简称《决定》)，《决定》第九部分完善中国特色社会主义体系中第35条第二款再次提出要“推进刑事案件律师辩护全覆盖”。

　　推进刑事案件律师辩护全覆盖是推进司法改革的一个重大举措，是深化律师制度改革的实际步骤，更是我国人权司法保障的重大进步。

　　二、刑事案件律师辩护全覆盖落实中存在的问题

　　自全覆盖试点以来，刑事案件律师辩护率有着显著提升，增强了刑事案件被告人人权司法保障，但也暴露出如律师资源不均、经费保障不足及工作衔接不畅等问题。关于刑事案件律师辩护全覆盖在实务中存在的问题，可以总结为“三有限一局限”。

　　(一)经费有限

　　法律服务被视为一种明码标价的服务，其质量往往与价格成正比。若律师将主要精力转向法律援助案件，无疑会面临收入缩水的挑战，这种基于社会责任的奉献精神难以长久维持，且积极性易受挫。因此，许多律师在承担法律援助任务后，首要考虑的并非如何出色辩护，以最大化保护被告人的诉讼权益，而是如何以最少的投入和最快的时间完成案件，以减轻经济损失。这种心态下，辩护态度趋于消极，辩护意见往往仅停留在表面，缺乏深度和针对性。而值班律师面临的状况更为严峻，有地区甚至出现一名值班律师一天内需“见证”数十起案件的情况，其效果自然大打折扣。

　　(二)人力有限

　　鉴于我国区域经济、社会发展的不均衡现状，律师资源的分配亦呈现出显著的不均，这一现象已成为阻碍刑事法律援助辩护有效推进的重要障碍，其根源可归结为几个关键方面：我国部分偏远县市尚缺乏社会律师的覆盖;律师资源在地理区域间的分布极不均衡。此外，律师业务领域内部也存在显著的结构性差异，即处理不同类型案件的律师资源分配不均，从事刑事辩护业务的律师占比较低，专业从事刑事辩护业务的律师更低。

　　(三)质量有限

　　2023年《全国刑事法律援助服务规范》(以下简称《服务规范》)为法律援助质量标准提供了相对完整的规范依据。例如，《服务规范》第8.5.2.1条规定：“b)承办律师应及时会见受援人，确保每个诉讼阶段至少会见受援人一次。”实务中法律援助律师大多延续办理法律援助案件的传统做法，一般只执行刑事法律援助的最低标准以满足法律援助案件质量合格的法定要件，即“会见一次、阅卷一次、出庭一次”。如此，委托人与律师往往难以建立信赖关系，指定辩护案件的辩护效果难以保证。

　　(四)局限于法律援助

　　虽然刑事辩护率的提高、辩护空间的扩大和辩护环境的改善为刑事法律援助案件实现有效辩护提供了契机，但法律援助案件的办理主要依靠律师的社会责任感、辅之微薄的办案补贴驱动。相较于委托辩护，法律援助辩护在律师资源的调配、律师办案积极性方面都存在短板，加之法律援助辩护质量评估体系缺乏，阻碍了刑事法律援助案件有效辩护的实现。

　　三、刑事案件律师辩护全覆盖的几点解决建议

　　我国目前在推进刑事案件律师辩护全覆盖有效化进程中既存在有利条件，也存在一些需要克服的不利因素。因此，根据制约及现实问题，提出针对性解决措施刻不容缓。

　　(一)改变由法律援助机构统一承接，应向社会律师开放，政府购买法律服务，有制度有监督

　　根据司法部、财政部《关于建立健全政府购买法律服务机制的意见》中的相关规定：“政府向社会公众提供的公共法律服务。主要是政府为保障和改善民生，促进基层依法治理，维护社会和谐稳定，委托律师、基层法律服务工作者等社会力量向公民、法人和其他组织提供的公共性、公益性、普惠性、兜底性的法律服务，包括：法律援助服务;值班律师法律帮助服务等。”

　　法律援助的本质是政府购买律师服务，应将业务面向全社会律师开放。建立刑事法律援助准入机制，对律所进行大批量的筛选，是较为合理的路径。通过考核律所的组织架构、人才储备、人才发展、质量监督、个案管理，制定更为详细的刑事法律援助准入评分标准，评选合格的律所可进入刑事法律援助储备库，每年对该律所刑事律师法援案件数量、质量进行考核，考核不合格的律所取消储备库准入资格。既可以更好推行律师辩护全覆盖的进程，又可以建立相应机制对法律服务的质量予以监督。

　　(二)将刑事案件分级管理，建立刑事律师专业人才库，为不同等级的案件适配不同执业年限的刑事律师

　　即使存在刑事法律援助准入机制，也可能存在律所符合条件当所内刑事律师专业能力良莠不齐的情形，管理机关无法对刑事法律援助质量进行专业化的评判，那就需要建立刑事案件分级制度来补齐这块短板。

　　将刑事案件分级管理，不能将案件难度一概而论，轻罪、重罪标准不一，要根据案件情况综合评判确定案件等级，根据不同等级适配不同能力的刑事律师。

　　创建刑事律师专业人才库。以执业年限设定标准，进入人才库的律师应长期从事刑事诉讼工作，具有丰富的学识和可靠的品格。应当具备5年以上的刑事领域从业经验，办理过大量的刑事法律援助案件。将刑事案件处于较高等级的复杂、疑难案件交由人才库的刑事律师处理。其他案件也将根据其不同等级适配不同执业年限的律师，案件收取费用标准也与案件等级与律师执业年限相统一。

　　(三)刑事辩护全覆盖应取得国家及公共资源的支持

　　努力构建一个能够促进律师全面参与刑事辩护的司法与社会氛围。实现刑事案件律师辩护全覆盖的普及，不仅是辩护律师个体的责任，也非司法行政机关与律师协会单独能够达成的任务，单纯依赖他们的努力远不足以支撑。在刑事诉讼流程中，从公安机关的立案侦查，到人民检察院的审查批捕与审查起诉，再到人民法院的审判，律师的全面辩护需要这些机构及诉讼环节的紧密协作。此外，还包括那些虽不直接参与刑事诉讼，但与刑事辩护特别是法律援助工作有重要联系的政府部门，他们的支持同样不可或缺。只有当社会各界对此给予高度重视，积极投入资源，加强协作，才能确保刑事案件律师辩护的全面覆盖得以有效实施，并推动其持续健康发展。

　　律师简介

　　马丽敏，大成律师事务所高级合伙人。现任中华全国律师协会刑事专业委员会委员，吉林省律师协会刑事专业委员会主任，吉林省法学会检察学研究会常务理事，大成刑委会联合牵头人、理事。马丽敏律师专注于刑事辩护、企业合规治理、公司企业法律顾问事务，兼任多家大型国有企业法律顾问及集团性企业首席法律顾问律师。荣登“2021年度LEGALBAND中国律师特别推荐榜15强：刑事合规”榜单。多次受邀在各党政机关、国有企业、国有事业单位、民营企业及中国政法大学、北京师范大学等全国知名高校举办法律讲座，系北京师范大学法学院2020-2021《大成刑事辩护案例研讨》特聘教师，中国政法大学2021-2022《律师实务》特聘教师，吉林外国语大学国际关系学院(涉外律师学院)2023-2026行业导师。

　　赵言，大成长春办公室律师助理，专业领域为刑事诉讼业务、企业合规治理、公司企业法律事务。