娄秋琴 | 读最高检工作报告，谈纠正趋利性执法司法

　　引 言

　　2025年3月8日，最高人民检察院检察长应勇在第十四届全国人民代表大会第三次会议上作最高检工作报告。报告指出，着力营造法治化营商环境。依法平等保护各类经营主体合法权益，加强对查封、扣押、冻结等强制措施的监督，坚决纠正利用刑事手段干预经济纠纷、违规异地执法和趋利性执法司法等问题，最高人民检察院督办31件重点案件。最高人民检察院视频号也单独就该内容进行视频呈现。

　　2025年2月13日，最高人民检察院经济犯罪检察厅厅长杜学毅做客“高质效办好每一个案件 持续推进习近平法治思想的检察实践”最高检厅长访谈时也介绍到，2025年全国检察机关将积极参与规范涉企执法专项行动，深化检察机关依法平等保护各类市场主体，紧盯以刑事手段插手民事纠纷、违法“查扣冻”企业财产、违法异地执法和趋利性执法、涉企“挂案”等突出问题，动真碰硬、破解难题，探索常态化推进，推动形成长效机制。可见，对于纠正逐利性执法司法，国家的态度是坚决的，是动真碰硬的，因为逐利性执法司法不但严重侵犯了公民的基本权利，也严重损害了司法的公信力。

　　一、 国家出台系列文件禁止和反对逐利性执法司法

　　对于逐利性执法司法，国家一直以来都是明令禁止的。2024年2月19日，国务院发布的《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》明确指出，坚决防止以罚增收、以罚代管、逐利罚款等行为，严格规范罚款，推进事中事后监管法治化、制度化、规范化。2023年中共中央、国务院发布《中共中央国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》，第四条第十点明确指出，“依法保护民营企业产权和企业家权益。防止和纠正利用行政或刑事手段干预经济纠纷，以及执法司法中的地方保护主义。进一步规范涉产权强制性措施，避免超权限、超范围、超数额、超时限查封扣押冻结财产。完善涉企案件申诉、再审等机制，健全冤错案件有效防范和常态化纠正机制。”公安部在2021年还专门发布了《公安机关禁止逐利性执法“七项规定”》，其明确规定，一、严格依法履行行政管理职责，禁止下达或者变相下达罚没款指标和滥用执法手段搞“创收”;二、严格经济、财产犯罪案件立案标准，准确区分罪与非罪、违法与犯罪、经济纠纷与经济犯罪，禁止以刑事手段插手干预经济纠纷、民事纠纷;三、严格区分违法犯罪所得、合法财产和其他涉案财物，禁止超权限、超范围、超数额、超时限查封、扣押、冻结，禁止以划转、转账、上缴财政或者其他方式变相扣押，禁止以刑事冻结措施冻结违法行为人的账户;四、严格涉案财物管理和依法处理，禁止办案人员自行保管涉案财物和诉讼程序终结之前违规违法处置涉案财物;五、严格采取羁押性强制措施的合法性、必要性审查，禁止以上网追逃、限制人身自由相要挟，迫使当事人“主动退赃退赔”、“认罪认罚”或者达成“和解”协议结案;六、严格履行异地办案协作手续，落实归口接收、审查要求，健全案件管辖、定性处理等争议解决机制，禁止违规违法争抢有罚没收益的案件管辖权;七、严格依法追究刑事责任和进行行政处罚，禁止以罚代刑、以罚代拘、降格处理和一律顶格罚款。

　　这些文件的出台，都是为了杜绝逐利性执法司法，也表明国家对逐利性执法司法一直持有的禁止和反对态度。但在司法实践中，有的办案机关为了趋利利用手中掌握的刑事司法权力，仅以部分事实和线索“以偏概全”或者“捕风捉影”，以控制人身、财产等手段，逼迫当事人“交钱了事”。比如，本人在江西上饶代理的一起案件中，法院认定销售伪劣产品的销售金额仅为24万元，但公安机关却要求当事人上缴了115万元，交了钱就可以取保候审判缓刑，判决生效近两年仍然未退回多扣的款项。同一个地方另外一起案件中，该公安局也是以取保候审为条件诱骗当事人上缴所谓的“违法所得”，并违法扣押涉案公司的合法财产并对合法财产进行低价贱卖后也一直未返还当事人。这么多明显的违法行为，该县检察院作为法律监督机关不但没有进行纠正，而是要求当事人认罪认罚最后由法院判刑了事。这些行为显然早已与司法公正背道而驰，国家赋予司法机关的神圣权力成为了其“谋利”的工具，已经严重违反了国家的法律、法规和政策，应当依法追究相关责任人员滥用职权的责任，并依法赔偿当事人所遭受的损失。

　　二、利益无涉是司法公正的基本要求，刑事案件罚没制度改革迫在眉睫

　　司法公正要求司法工作人员要在司法活动的过程和结果中体现公平、正当、正义的精神。而利益无涉是司法公正的基本和必然要求。正如美国学者马丁·P·戈尔丁所提出的程序公正的标准之一就是“任何人不得做自己案件的法官”。利益无涉原则背后的原理也一目了然，一旦刑事司法活动与司法机关的利益有所关联，那么权力的滥用和腐败的滋生是可想而知的。因此，公安、检察院、法院作为我国刑事司法中的司法机关，掌握着我国刑事司法程序的启动、开展、终结等权力，应当受到利益无涉原则的约束，司法活动不得与司法机关自身的利益挂钩，即司法机关不得从司法活动中获利。

　　国家三令五申禁止和反对逐利性执法司法，但仍在很多地方普遍爆发，这是突破利益无涉原则的典型表现。虽然我国刑法第六十四条规定刑事案件的罚没所得一律上缴国库，但并未明确是上缴中央国库还是地方国库，导致实践中刑事案件罚没收入一直存在多头管理的乱象。有的地方政府为了增加财政收入，甚至向司法机关下达罚没收入指标，同时将罚没收入与预算经费挂钩，对司法机关的经费预算名义上是收支两条线，实际上还是自收、自筹，导致地方政府与司法机关利益捆绑，司法机关又与司法活动利益捆绑，这就很容易催生逐利性执法司法，使得司法机关和司法人员选择经济利益更大的案件查办，或者违法对财产采取强制措施。为了杜绝逐利性执法司法，近年来全国人大代表和全国政协委员均有提出议案建议将刑事罚没所得统一上交中央国库，各地办案经费由中央统一调拨使用。今年两会中，全国人大代表、辽宁大学校长余淼杰也带来一份建议，提出规范地方罚没收入，尽快构建国内统一大市场。包括明确罚没收入不得作为地方财政考核指标，严禁执法部门经费与罚没金额挂钩;实施罚没资金省级统筹管理，按比例返还市县用于公共服务支出;建立罚没收入异常增长预警机制，对连续两年增幅超10%的市县启动专项审计，约谈主要负责人并限期整改。期待全国人大代表们好的建议能够早日得到采纳。

　　三、《民营经济促进法》将于2025年制定，有利于提振民营经济发展的信心

　　从司法实践情况来看，逐利性执法司法不会针对国有企业的国有资产，主要是针对民营企业和民营企业家。虽然国家三令五申提出要依法保护民营企业产权和企业家权益，出台了一系列的政策和司法文件，但由于法律位阶低，逐利性执法司法依旧屡禁不止。

　　2024年底，备受关注的民营经济促进法草案提请十四届全国人大常委会第十三次会议审议。作为我国第一部专门关于民营经济发展的基础性法律，草案第一次将坚持“两个毫不动摇”和促进“两个健康”写入法律，优化更有利于民营经济发展的法治环境和社会氛围。根据全国人民代表大会常务委员会工作报告的披露，《民营经济促进法》将于2025年制定，相信该法的出台，可以让保护民营经济、民营企业有法可依，让民营企业家能够更加安心地经营、放心地投资，确保其合法权益不被侵犯，有利于遏制逐利性执法司法并营造良好的营商环境，对于进一步提振信心，激发各类经营主体的内生动力和创新活力，推动加快发展新质生产力具有重大作用。除了加快立法进程外，在内容上还要加强对民营企业产权的保护力度，不仅要将过往已有的政策文件的内容规整、融合到新法中，还要切实提出更多新的、更为有力的保护措施，严禁司法实践中常发的逐利性执法司法，切实发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用。

　　四、刑事律师在辩护时也要加强和重视对财产方面的辩护，全面保障当事人的合法权益

　　众所周知，刑事处罚是国家最为严厉的处罚措施，其直接关乎到公民人身、财产等基本权利，一旦触犯刑事法律，公民的人身自由将面临被限制甚至被剥夺的后果，最为严重者还会被剥夺生命。因此，在司法实践中，无论是当事人还是律师，在辩护时更多考虑的是人身权利的保护，重点关注的是自由刑的长短，对财产方面的辩护相对不足。相较之下，财产权利更多时候处在被牺牲的地位，甚至作为交换的筹码，司法机关也容易利用当事人“破财免灾”的心理进行逐利性执法司法，如以上网追逃、限制人身自由相要挟，迫使当事人“主动退赃退赔”、“认罪认罚”或者达成“和解”协议结案。由于欠缺对财产方面的辩护，使得司法机关逐利性执法司法的逐利目的更容易得以实现，也助长了逐利性执法司法。

　　对于刑事律师而言，应当依据事实和法律全面维护当事人的合法权益，这里的合法权益既包括实体权利也包括诉讼权利，既包括人身权利也包括财产权利。律师在进行刑事辩护时应当加强和重视对财产方面的辩护，这种财产型辩护既有独立价值，也有利于促进解决人身罚的问题。首先，加强和重视财产型辩护，将财产罚如罚金或者没收财产降到法定的合理范围，有利于保护企业或者企业家的合法财产。例如，在确定罚金数额时，辩护律师应当结合案件情况，收集类案裁判，从行为的社会危害性、支付能力、缴纳意愿等方面进行辩护，在确定没收财产范围时，要将被告人个人财产与家属财产明确区分开来。对于是应当没收部分财产还是全部财产，也应当根据案件情况、类案判决等进行辩护。其次，由于刑法中有诸多犯罪的法定刑是以犯罪违法所得、销售金额等作为量刑标准，所以对违法所得、销售金额的范围、数额等进行辩护，也影响着对被告人最后宣告的自由刑。两类辩护是相辅相成的。最后，审查财产强制措施是否合法恰当也是一种财产型辩护。例如，审查查封、扣押、冻结财产是否履行了相关手续;审查是否属于涉案财产，对于与案件无关的财产，是否在3日内解除并返还;是否现场制作扣押清单;期满后是否履行延续申请程序;查封、扣押、冻结过程是否有见证人在场;等等。对于违法采取的财产强制措施，律师应当要求及时解除或者提出控告，遏制逐利性执法司法。

　　结 语

　　作为刑事律师，一方面我们需要敢于发声，善于发声，呼吁立法尽快关注，从而从法律、制度上根除逐利性执法司法的客观条件，另一方面，我们更需要在司法实践中敢于亮剑，对于不公正的逐利性执法司法，勇于说不，事实和法律是我们最大的底气，我们要以财产辩护为抓手，坚决抵制办案机关的违法行为，全面保护当事人的合法利益不受侵犯。

律师简介

　　娄秋琴，北京大成律师事务所高级合伙人，大成刑事专业委员会牵头人，中南财经政法大学刑事辩护研究院副院长，西南政法大学刑事辩护高等研究院副院长，2024年度LegalOne客户信赖律师：杰出女律师(华北)15强，2025年GRCD中国年度女律师，中国政法大学刑法学硕士和诉讼法学博士，曾办理原铁道部部长刘某某受贿案、甘肃陈某某故意杀人两次被判死缓改判无罪案以及近十起企业家无罪辩护成功的案件，著有《常见刑事辩护要点》《程序性辩护》《守住底线：娄秋琴企业合规必修课》等10本著作，发表论文40余篇。