侯海东：公安机关怎样适用认罪认罚从宽制度

　　认罪认罚从宽，简单说，就是犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的犯罪，对于指控犯罪事实没有异议，同意检察机关的量刑意见并签署具结书的案件，可以依法从宽处理。

　　2019年10月24日，最高人民检察院联合最高人民法院、公安部、国家安全部、司法部召开新闻发布会，共同发布《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》，对认罪认罚从宽制度的基本原则、当事人权益保障等作出了具体规定。

　　虽然正式文件是2019年颁布的，但该制度早在2016年就开始在全国18个城市进行试点了。这18个城市分别是北京、天津、上海、重庆、沈阳、大连、南京、杭州、福州、厦门、济南、青岛、郑州、武汉、长沙、广州、深圳、西安。

　　对于认罪认罚从宽制度的一般理解来看，似乎有效参与这项制度的司法机关只包括检察机关和审判机关，即检察院和法院，公安机关作为刑事诉讼程序当中重要的环节之一，在这项制度的运行过程当中好像没有存在感。

　　对此，我们从制度的设定上能够体会到，在司法实务当中似乎也可印证这一点。非法律专业的人士有上述的感知不足为奇，但如果法律专业人士也仅仅停留在上述的认知范畴内，很可能会在实务工作当中影响到工作效果。

　　下面我们就来看看公安机关能否参与到认罪认罚从宽的制度运行当中，以及公安机关会发挥怎样的作用。

　　先看一个例子：

　　〔案例1〕甲盗窃案。犯罪嫌疑人甲，曾在北京市海淀区牡丹园某网吧内，盗窃被害人屈某苹果牌手机一部，经鉴定，价值人民币2659元。

　　N日午后，海淀分局侦查员将甲抓获，当即在分局执法办案管理中心内对甲进行了讯问。在讯问中，甲承认实施了盗窃行为。在海淀分局和甲均同意的情况下，启动认罪认罚从宽程序，海淀分局还为甲指定了律师以提供法律帮助。

　　N+1日，甲被海淀分局刑事拘留。

　　N+1日18时，海淀分局完成了侦查阶段的取证工作，随即将该案移送至海淀区检察院。

　　N+2日9时，派驻在海淀分局执法办案管理中心的检察官对甲进行了讯问，并与甲进行了量刑协商，甲在律师在场的情况下签订了认罪认罚从宽具结书。

　　N+2日10时，海淀区检察院向区法院就该案提起公诉。海淀区法院于当日10时30分时在分局执法办案管理中心内设置的速裁法庭内开庭审理该案，区法院随后进行了当庭宣判，整个审理过程共15分钟。

　　至此，全案从侦查至起诉、审判，总共仅历时42小时。

公安机关适用认罪认罚从宽制度的机制

(图片来源于网络)

　　为深入贯彻宽严相济刑事政策，进一步优化配置司法资源，推进科学刑事诉讼体系的早日形成，全国试点城市相继实行了认罪认罚从宽制度的试行机制。

　　根据两高三部的文件精神，2017年2月，北京市公安机关作为北京市试点的重要组成单位开展工作。

　　经过一个阶段运行，以北京市海淀区公安分局为代表的试点单位建立了以执法办案管理中心为依托，会同区人民检察院、区人民法院、区司法局在执法办案管理中心内设立了刑事速裁法庭，推出认罪认罚从宽案件“48小时案件全流程流转”工作机制。

　　北京市公安局试点工作的场所主要集中在执法办案管理中心。在执法办案管理中心设立刑事速裁办公区。同时，区人民法院在执法办案管理中心设立刑事速裁法庭，区人民检察院向执法办案管理中心派驻检察官，区司法局向执法办案管理中心派驻法律援助律师。

　　在实践工作的基础上，试点单位提出并完善了48小时内完成刑事程序流转的工作机制，大幅度了缩短了案件流转时间，极大的压缩了审前羁押时间，加快了诉讼进程，充分提高了诉讼效率，节约了司法成本，实现了司法资源的优化配置。

公安机关适用认罪认罚从宽制度的问题

　　我国在出台认罪认罚从宽制度时，首先考虑的是节约司法成本，提高司法效能，从适用制度的总体情况来看，取得了较好的阶段性成效，但也存在着一些现实的问题，从本文开始的例子当中就有所呈现。

　　就压缩诉讼时间提高诉讼效率来讲，还有很多工作可以改进，比如在适用制度过程中暴露的公安机关侦查工作中取证工作无差别化的问题。

　　在办理认罪认罚从宽的案件中的取证工作繁简程度，相较于其他一般案件并没有明显区别，可以称之为区别的仅仅是，要在更短的时间内完成高标准的取证工作，导致了办案人员对适用制度的热情不高，间接的影响适用效果;

　　在公安机关适用制度的过程中，还暴露出了公安机关处理该类案件的实体权力不足的问题。

　　特别是针对一些轻微的刑事案件，在侦查阶段犯罪嫌疑人就积极表示出了认罪认罚愿意的情况下，即使案件并无很强的社会危害性，公安机关仍然要按照惯常的诉讼程序移送至检察机关，而缺乏将此类案件终结在公安机关侦查阶段的权力，这也影响到了部分犯罪嫌疑人在侦查阶段就认罪认罚的主动性，亦影响了该制度的适用效果;

　　在公安机关适用制度的过程中，还暴露出律师作用发挥有限的问题，在该类案件办理过程中，侦查阶段的律师更多的起到的是“见证人”的作用，而不是辩护人的作用，这不符合我国刑事诉讼法的一贯精神。

　　在公安机关适用制度的过程中，还普遍存在着公安机关办理该类案件中，被害人作为受害者在制度实施中地位不明或参与度不高的问题。

　　除了以上问题以外，关于认罪认罚从宽制度是否适用侦查阶段，一直都存在着争论，理论上的不确定性，对公安机关操作层面也会造成困扰，也一定程度上削弱了适用该制度的效果。

定分止争，明确适用制度的正当性

　　认罪认罚从宽制度运行以来，关于在公安机关侦查阶段适用该制度的正当性就一直存在着争议。

　　有观点认为，不能在公安机关侦查阶段适用，主要理由是，我国刑事诉讼制度的仍然表现出强烈的“侦查中心主义”色彩(就是说，在刑事诉讼的侦查、审查起诉和审判三个阶段中，侦查阶段占主导地位)。这样，赋予公安机关在侦查阶段适用该制度的权限，势必进一步使公安机关的侦查权进一步扩张，从而阻碍“审判中心主义”司法改革目标的顺利实现。

　　以上观点在一定程度上反映出专家学者及社会公众，长期以来一直存在的对公安机关侦查权的不信任的情况，也反映出对我国的刑事政策理解的不一致的现象。

　　我国一直倡导实行“宽严相济的刑事政策”，在贯彻该政策的方略中，并没有将公安机关侦查阶段工作摈弃在外，而是要求该制度既要在审查起诉和审判阶段进行体现，同样也要在公安机关侦查阶段进行贯彻。

　　作为与“宽严相济的刑事政策”一脉相承的“认罪认罚从宽制度”，怎么能避之公安机关侦查阶段而不谈呢?

　　在公安机关侦查阶段适用该制度不但不违背我国的司法精神，而且会进一步促进我国司法文明的进程。

　　惩罚犯罪的刑罚越是迅速和及时，就越是公正和有益。——贝卡里亚

　　侦查阶段实施认罪认罚从宽制度，能够及时、有效的提高案件侦破效率，尽快给予犯罪行为以相应处罚，以使诉讼程序的公正与价值得以及时的充分体现。

　　因此，笔者建议，要尽快在理论上结束关于公安机关侦查阶段是否适用该制度的争论，而将关注点放在如何进一步完善和有效落实上，以更好的推进我国的司法改革。

完善制度，赋予公安机关实体权力

　　这里所说的实体权力，是指依法能够决定案件走向的权力，比如针对满足一定条件的刑事案件，可以给予撤销案件，不起诉或宣判无罪的处理。其中“不起诉”、“宣判无罪”分别对应检察院和法院的权限，公安机关可以具有的权限是“撤销案件”。

　　针对犯罪嫌疑人认罪认罚的案件，公安机关可以决定给予撤销案件吗?

　　我们来看一下，2016年两高三部《试点工作的办法》中第9条的规定：

　　针对犯罪嫌疑人如实供述罪行，案件涉及国家重大利益，犯罪嫌疑人有重大立功，需要撤销案件的，要由办案的公安部门逐级层报至公安部，再由公安部提请最高检批准。

　　可见，在制度上赋予了公安机关对认罪认罚从宽案件的部分处理权力，但实操层面难度很大，几乎没有实现的可能。

　　虽然，2019年两高三部《指导意见》中对此条未予体现，但在北京市、天津市、江苏省等地方司法文件，以及《律师办理刑事案件规范》中已将上述规定在文件中予以明确。

　　这样的制度设计，使公安机关不具有最终处理认罪认罚从宽案件的实际决定权利，这也导致了在司法实务中，公安机关办理该类案件办法不多，不能有效推动认罪认罚从宽制度的落实。

系统建设，强化制度实施的整体性

　　但凡谈到对一项制度的完善，从来都是一项系统工程。

　　推进公安机关对认罪认罚从宽制度的落实，得从多方位的考虑，协调整体实施。

　　•在制度层面上明确，公安机关适用制度的正当性，并赋予公安机关的相应的实体权力。

　　•重视加强公安机关适用制度的规范化。比如，着重明确公安机关应当在第一次讯问犯罪嫌疑人，或对其采用强制措施的情况下的告知职责，要让犯罪嫌疑人明白认罪认罚从宽制度在实体和程序上的含义。通过规范的告知程序，做到增强制度的透明度，充分体现犯罪嫌疑人的自愿性。

　　•加强律师发挥作用的能动性。公安机关应依法及时安排辩护人或者值班律师会见犯罪嫌疑人，在此期间，犯罪嫌疑人表示愿意认罪认罚的，上述人员要以书面的方式在第一时间内向公安机关主责单位转告，主责单位应当听取律师意见，并将该情况进行记录。

　　•充分考虑到被害人的参与性。在目前的工作中，除了在在刑事和解的案件中，被害人的意见仅仅作为“考虑因素”，无法实质参与到刑事诉讼程序中。无论从理论层面还是实操效果来看，被害人的参与缺位，都使得该制度运行不够顺畅。

　　•严格执法、公正司法，强化对公安机关的监督，办理该类案件中，防止产生“权权交易”、“权钱交易”等司法腐败问题。

展 望

　　在本文结束前，让我们再看一个实例：

　　〔案例2〕乙销售假药案。北京市朝阳区食药监局工作中发现乙销售假冒的医用级小苏打，涉嫌犯罪。

　　N日，北京市朝阳区食药监局将移送北京市公安局朝阳分局。

　　N日12时许，朝阳分局将乙拘传至分局执法办案管理中心，乙如实供认犯罪，自愿认罪认罚。

　　N日午后，朝阳分局综合考虑案情和证据情况，及乙同意的情况下，决定适用“认罪认罚从宽制度”。

　　N日午后略晚，朝阳分局指定驻执法办案中心的值班律师介入案件。

　　N+1日12时，朝阳分局对乙刑事拘留。

　　N+1日13时，朝阳分局完成本案全部侦查工作，依法移送区检审查起诉。

　　N+1日15时，驻朝阳分局执法办案管理中心的检察人员，对乙讯问后，在辩护律师在场情况下，进行量刑协商，乙签署了认罪认罚从宽具结书。

　　N+1日16时许，在执法办案管理中心的刑事速裁法庭，区法院法官开庭审理本案，指定值班律师为乙辩护。庭审过程中，乙当庭表示自愿认罪认罚。整个庭审持续15分钟，顺利审结并当庭宣判，乙当庭服判息诉。

　　至此，全案从侦查至起诉、审判，总共仅历时30小时。

　　认罪认罚从宽制度的有效实施，离不开公安机关的积极参与。

　　希望上述这样的案例能够更多的出现，也希望公安机关在认罪认罚从宽的案件当中发挥更大的作用，以给身陷囹圄的人们以更多的程序选择的机会，也使“宽严相济的刑事政策”在具体的案件当中得以有效体现。

律师简介

　　侯海东，北京大成律师事务所顾问，大成金融犯罪研究中心副主任。原资深警官，原高校教师。中国人民公安大学法学学士，北京大学法学院硕士。曾就职于北京市公安局和北京警察学院十八年，从事经侦、刑侦等实务和教学工作。办理各类刑事案件2000余件。致力于刑事辩护和刑事合规业务。