基层农信社的工作人员是不是受贿罪的主体？

　　近年来，农信系统成为反腐的“重灾区”，仅在云南省，近来就接连有该系统的职员被监察机关调查。在职务犯罪中，“身份”历来是一个重要的“辩点”，农信社是现行体制中一家特殊的金融机构，有关其负责人、工作人员是否是贪污罪、受贿罪主体的问题，反映了刑事司法活动对农信社法律性质的判断，也事关一批刑事案件的裁判标尺。笔者基于自身的办案经历，以受贿罪/非国家工作人员受贿罪的区分为切入点，借本文做一点基础的讨论。

　　检索裁判文书公开网、12309中国检察网和云南省各级法检机关的自媒体账户，可以发现，在云南省内，将农信社的负责人及员工认定为受贿犯罪主体的案例，占压倒性的多数。但是，如果细究农信社的自身特点和法律属性，如此裁判，实则违背了刑法中“国家工作人员”的认定标准。

　　根据刑法第385条的规定，受贿罪的主体是国家工作人员，按照刑法第93条的规定，可细分为以下几类：

　　1、国家机关中从事公务的人员;

　　2、国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员;

　　3、国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员;

　　4、其他依照法律从事公务的人员。

　　对比分析——

　　一、农信社不是国家机关、事业单位、人民团体，其职员不是国家机关、事业单位、人民团体中从事公务的人员

　　农信社，全称农村信用合作社，其是经中国人民银行批准设立，由社员入股组成，实行民主管理，主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构。目前，各省级“联社”独立管理各省级行政区划内的农信机构;又以云南省为例，截至2023年末，云南全省现形成了以省联社为核心，2个市联社、12个州市办事处、2个州级农商行，42个县级联社、1个农合行、80个县级农商行为一体的三级法人体系。时至今日，虽然各农信社仍带着强烈的计划经济色彩，但作为经监管部门批准、在各级市场监督管理部门登记设立的营利性市场主体，农信社显然不是法律所指的“国家机关”“事业单位”和“人民团体”;相应地，其职员也就不是“国家机关中从事公务的人员”或者“事业单位、人民团体中从事公务的人员”。

　　二、农信社不是国有公司、企业，其职员不是国有公司、企业中从事公务的人员

　　研判农信社是不是“国有公司、企业”，涉及对多份司法解释的理解。

　　在《最高人民法院关于在国有资本控股、参股的股份有限公司中从事管理工作的人员利用职务便利非法占有本公司财物定罪问题的批复》《最高人民法院全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》《最高人民法院关于如何认定国有控股、参股股份有限公司中的国有公司、企业人员的解释》和《最高人民法院、最高人民法院检察院关于办理国家出资企业中职务犯罪案件具体应用法律若干问题的意见》这四份司法解释中，均将国有公司、企业与国有资本控股公司、国有资本参股公司并列规定，其行文方式、文字逻辑充分表明：刑法第93条所称的“国有公司、企业”仅限于国有独资公司、企业。在《〈最高人民法院、最高人民法院关于办理国家出资企业中职务犯罪案件具体应用法律若干问题的意见〉的理解与适用》(以下简称”《理解与适用》”)中，执笔司法解释的法官披露：“两高”在起草解释的过程中，有观点认为要重新解释刑法中的“国有公司、企业”，将国有控股公司视同为国有公司。但是该意见存在诸多法律上和操作上的障碍，最终未被采纳。该《理解与适用》第八部分明确指出，“将国有独资公司、国有独资企业与国有资本控股公司、国有资本参股公司并列规定，实际上间接说明了刑法中的国有公司、企业仅限于国有独资公司、企业。这也是长期司法实践中一贯掌握的标准……”

　　回到农信社，前文已叙，农信社是由社员入股组成的农村合作金融机构，其社员既包括员工和社会自然人，也包括小微民企;究其股权结构，全然不见“国有资本”的踪影。实操中，虽然农信系统通常效仿《公务员法》的规定，用“科”“处”“厅”等划定员工职级;虽然有部分省级联社的党组织归口省级国资委党委的管理，但判定一企业是否属于国有企业的唯一标准，仍是其股权结构。农信社不是国有独资，就不属于刑法所指的“国有企业”，其职员自然也不是“国有公司、企业中从事公务的人员”。

　　三、农信社的职员有没有受委派从事公务，需要一案一查、一案一议

　　2018年5月11日，曾任职云南省农村信用社联合社党委书记的蒋兆岗在高校校长的任职上被公开通缉。尔后，检察机关以涉嫌犯受贿罪、国有公司人员滥用职权罪为由，对蒋兆岗提起公诉。经人民法院审理，蒋涉嫌的受贿罪成立，但被控的国有企业人员滥用职权罪因“指控事实成立，但定性不当”被法院改判滥用职权罪。

　　蒋案公开可查的裁判文书将农信社定性为“集体企业”，这一判断与农信社的历史、现状是吻合的，认定农信社不是国有企业的结论，也与笔者在上文中的论断一致。

　　至于蒋缘何构成“受贿罪”而非“非国家工作人员受贿罪”，其原因则相对复杂。公开资料显示，蒋此前曾在云南省人民政府任职，其经干部任用程序，方调云南省农村信用社联合社任党委书记一职;此一“从外到内”的经历，或许使得他具备了“受国家机关委派到非国有公司、企业从事公务”的基本特征。值得一提的是，虽然工商登记显示云南省农村信用社联合社为“国有企业”“省属企业”，显示其由云南省人民政府持股100%，但云南省农村信用社联合社章程、验资报告等涉诉即可查询工商内档表明，它的真实股东为其管理的各级下级农信社，它没有任何国资股东。

　　针对“委派”的含义，时任最高人民法院刑二庭法官的苗有水曾有言：从实际发生的案例看，受委派从事公务的人员，主要是指一些国有公司、企业或者其他国有单位为了行使对国有资产的管理权而派驻到其参与的具有国有资产成分的中外合资企业、合作企业、股份制企业中的管理人员。在特定情况下，这类人员还包括国家机关、国有公司、企业事业单位为了加强指导、监督，而委派到没有国家资产投入的非国有单位中的人员。

　　聚焦本文《基层农信社的工作人员是不是受贿罪的主体?》的选题，笔者发现基层农信社的负责人，其选聘程序与蒋兆岗一级官员的任免过程明显不同。

　　在一级农信社的治理结构中，其理事长往往兼任党委书记，是“一把手”，而其主任则兼任党委副书记，是“二把手”;农信社渐次向农合行、农商行改制后，之前的一把手“变身”董事长、二把手则“易名”行长。

　　综观基层农信社中各个不同称谓的管理职务，基层农信社的党职由上级联社或办事处的党组织任命;而其企业职务则是经上级联社或办事处提名后，由本级社员大会/股东大会，或理事会/董事会选举产生的。作为非国有公司、企业的内部人事任用，相关过程没有国资、组织等部门的参与，明显不具备受委派从事公务的基本属性。

　　历史上，农信社先后历经了人民公社管理、农行管理、人行代管、银监代管四个阶段，但无论是经历了混改的农行，还是此后的人行、银保监和金融局，它们都不插手基层农信社的人事管理。虽然银监部门会在社员大会/股东大会、理事会/董事会选举后，去核准农信社负责人的资质，但这种核准也仅是一种事后的备案审查，而非事前的报请批准。在我国，无论是微众银行、网商银行等民营银行，还是汇丰银行、渣打银行等外资银行，相关管理人员的任职都要经监管部门的核准，但显然不能据此认为所有民营银行、外资银行的负责人都成为了国家工作人员。

　　同时，作为一家金融机构，其负责人肩负的是营利、控稳的经营任务，无论是理事长/董事长，还是主任/行长，他们的职责里是没有“从事公务”的成分的。原因有三：首先，基层农信社的负责人并非代表国家机关、国有企业行使职责，其管理行为与国家的意志行为不具有关联性。其次，农信社并非国家出资企业，没有国有资产入股，相关负责人不存在监督国有资产的职能，也不具有行使国有资产保值增值的管理和服务职能。最后，各级农信社是独立自主经营的企业，自负盈亏，也没有社会公共事务管理职能。

　　所以，笔者认为，基层农信社的负责人不是受贿罪的主体;云南省的司法成例或有明显的不当之处。笔者的这一观点，亦有“两高”指导案例的支撑：

　　1、最高人民法院第935号指导案例“陈凯旋受贿案”，陈凯旋曾任广东东阳农村商业银行股份有限公司党委书记、董事长，其裁判要旨指出：

　　“阳东农村信用合作社联合社、阳东农村信用合作联社不是国家出资企业，受计划经济体制的影响，我国的农村信用合作社经历了一段特殊的历史时期，历史债务包袱沉重，官办色彩比较浓厚。由于地方政府及相关主管部门对农村信用合作社负有一定的管理职责，对承担服务‘三农’职能产生的亏损给予补贴和支持，人们习惯将其作为国家出资的银行看待。然而，根据公司法及相关法理精神，企业的性质应当以公司章程、企业工商登记的情况进行认定，国家对企业的支持和扶持，不能改变企业的性质”……“由于特定的历史原因，本案被告人陈凯旋虽然具有受国有单位委派的形式特征，但无‘从事公务’这一认定国家工作人员的实质内容。一、二审法院认定陈凯旋为非国家工作人员，构成非国家工作人员受贿罪是正确的。”

　　2、最高人民法院第1233号指导案例“朱思亮非国家工作人员受贿案”，2009年12月，湖北省联社党委明确被告人朱思亮为天门联社党委委员，提名主任人选。2010年1月，天门联社理事会聘任朱思亮为联社主任。2010年11月，湖北省银监局核准朱思亮天门联社主任的任职资格。该案的裁判要旨将省联社、基层农信社做了区分，与本文的分析一致，也认为基层农信社的负责人不属于国家工作人员。

　　“由于省政府的委托授权，省联社代为行使了省政府的部分行政职权;省联社的工作人员在代为行使行政管理职权的过程中有职务犯罪行为，应视为国家工作人员。

　　由于省联社不属国家机关(受国家机关委托代表国家行使职权的组织本身不能视为国家机关)，也不属于国有企业或国家出资企业(注册资本中没有国有资产)，省联社党委不构成法定的‘委派’主体;市县农村信用社(改制为农村商业银行)班子成员不具有‘从事公务’性质，不是国家工作人员。”

　　3、最高人民检察院第190号指导性案例“宋某某违规出具金融票证、非法发放贷款、非国家工作人员受贿案”，宋某某曾任四川省甲县农村信用合作联社党委书记、理事长，该指导安全意见认为：

　　“对监察机关移送起诉的集体经济组织中行使公权力的人员所涉犯罪案件，应当重点审查其是否属于国家工作人员。对于集体经济组织注册资本中没有国有资本，所从事工作不具有‘从事公务’属性的，相关人员不属于国家工作人员。农村信用合作社受计划经济体制影响和农村经济发展需要，在其改制为农村商业银行或农村合作银行前，系由农民、农村工商户、企业法人和其他经济组织以及本社职工自愿入股组成的农村合作金融机构，性质属于集体经济组织。根据《中华人民共和国监察法》第十五条第六项、《中华人民共和国监察法实施条例》第四十三条第三项规定，其管理人员是‘其他依法履行公职的人员’。检察机关在审查监察机关移送起诉的此类人员涉嫌职务犯罪案件时，应当审查其是否具有国家工作人员身份，对其行为定性和所涉罪名作出准确认定。一般应当根据其所在信用社的股权结构进行判断，注册资本中没有国有资本，所从事工作不具有‘从事公务’属性的，相关人员不属于国家工作人员。”

　　律师简介

　　朱恺骋，大成律师事务所合伙人，办理了多起涉金融领域的重大案件，有丰富的刑事辩护经验。

　　梁俊，大成昆明办公室实习律师，高级经济师，曾在农信系统工作多年，具备丰富金融工作经验和专业的法律技能、知识。

　　云南凌云律师事务所党兴成律师对本文的写作亦有帮助。