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2021年9月20日，经党中央批准，国家监察委员会发布公告公布《中华人民共和国监察法实施条例》(以下简称《监察法实施条例》)，该条例自公布之日起施行。这是国家监委根据《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》制定的第一部监察法规。
《监察法实施条例》共287条，分为9章，分别为总则、监察机关及其职责、监察范围和管辖、监察权限、监察程序、反腐败国际合作、对监察机关和监察人员的监督、法律责任、附则，与《监察法》各章相对应。《监察法实施条例》在监察法相关规定的基础上，以明文列举的方式作出规定，明确监察全覆盖的对象范围，同时进一步廓清公职人员外延，相关条款对国有企业领导责任进一步明确，笔者认为，为了规范国有企业经营，设立刑事合规体系势在必行。
一、《监察法实施条例》的颁布明确了监察全覆盖的对象范围与调查范围，国有企业的刑事合规需求日益强化
1.《监察法实施条例》的颁布明确了监察全覆盖的对象范围
根据2018年施行的《监察法》第15条规定，国有企业管理人员属于受监察机关监察的对象范畴，有针对性地将国有企业及管理人员这一主体与民营企业相区别，提升了国有企业所面临的刑事风险等级，但由于规定相对笼统，在适用上产生了对象界定的争议。本次《监察法实施条例》第四十条对《监察法》第十五条第三项中规定的国有企业管理人员的范围进行了进一步明确：“监察法第十五条第三项所称国有企业管理人员，是指国家出资企业中的下列人员：(一)在国有独资、全资公司、企业中履行组织、领导、管理、监督等职责的人员;(二)经党组织或者国家机关，国有独资、全资公司、企业，事业单位提名、推荐、任命、批准等，在国有控股、参股公司及其分支机构中履行组织、领导、管理、监督等职责的人员;(三)经国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织批准或者研究决定，代表其在国有控股、参股公司及其分支机构中从事组织、领导、管理、监督等工作的人员。”
本条例采用了明文列举的方式进行细化，廓清了国有企业管理人员的外延，明确监察全覆盖的对象范围。根据该条规定，国有企业应当有重点有针对性地细化刑事合规体系中的人员治理模块。
2.《监察法实施条例》的颁布明确了监察全覆盖的调查范围
《监察法实施条例》中明确了监察机关的调查范围，列举了监察机关有权管辖的101个职务犯罪罪名，其中即包含了受贿罪、贪污罪、挪用公款罪、职务侵占罪、行贿罪、单位行贿罪、虚开增值税专用发票罪、故意泄露国际秘密罪、玩忽职守罪、国有公司、企业、事业单位人员失职罪等国有企业及管理人员易触犯的罪名。
《2019-2020企业家刑事风险分析报告》显示，2020年国有企业家触犯频次最高的前五个罪名均与不当履职及腐败相关，分别为：受贿罪(61次，26.18 %)、贪污罪(30次，12.88%)虚开增值税专用发票罪(25次，10.73 %)、行贿罪(16次，6.87%)、挪用公款罪(16次，6.87%)。《监察法实施条例》明确的监察机关调查范围，基本上全方位地涵盖了国有企业及管理人员易触发刑事风险的行为及领域，这要求国有企业多角度全方位地建立更为全面的刑事合规体系。
3.《监察法实施条例》的颁布明确了监察全覆盖的监察权限
《监察法实施条例》第五十五条明确：“监察机关在初步核实中，可以依法采取谈话、询问、查询、调取、勘验检查、鉴定措施;立案后可以采取讯问、留置、冻结、搜查、查封、扣押、通缉措施。需要采取技术调查、限制出境措施的，应当按照规定交有关机关依法执行。设区的市级以下监察机关在初步核实中不得采取技术调查措施。”《监察法实施条例》就《监察法》而言进一步明确了监察机关的监察权限，并详细规定了各项权限的法定范围、程序和期限，但依旧明显大于普通执法机关。对于国有企业及管理人员而言，一旦涉及刑事风险，将面临手段丰富、内容全面的调查。
由此可见，随着《监察法实施条例》对监委对象范围、调查范围和监察权限的明确，国有企业及管理人员应尽的刑事合规义务更为严格，因此国有企业在应对新形势下的刑事合规风险时，应当设立强有力的刑事合规体系。
二、《监察法实施条例》背景下，国有企业刑事合规体系的建立要兼顾国际标准，关注重点领域
1.国际合规管理标准ISO 37301的出台，对国有企业建设合规管理体系具有重要的指导意义
2021年4月13日，《ISO 37301: 2021合规管理体系要求及使用指南》(以下简称“ISO 37301”)国际标准正式发布实施。ISO(International Organization for Standardization)即国际标准化组织，是独立的非政府国际组织，是当前全球范围内最大的综合性国际标准化机构。“十四五”规划对中国企业“走出去”提出了更高要求，国有企业还要保证在国际层面的合规经营，ISO 37301国际标准作为被各国广泛采用的标准，对国有企业建设合规管理体系具有重要的指导意义。
相较于民营企业而言，国有企业还肩负着维护社会稳定和经济发展的政治任务。由于ISO 37301国际标准为监管机构和司法机构采信组织的合规整改计划、合规管理体系实践提供参考依据，监管机构和司法机构在对组织违反相关法律的行为作出处罚时，可以将其作为落实依法不捕不诉不提出判实刑建议等司法意见、制定合规指引、督促企业合规整改和第三方监管验收的依据。因此，国有企业可以依据ISO 37301建设自身的刑事合规管理体系，筑牢“防火墙”。
2.国有企业刑事合规体系搭建的重点领域
(1)树立企业合规意识，建立预防性企业刑事合规制度
在合规试点工作启动之初，涉案企业往往是已经涉及刑事犯罪，企业才开始搭建合规体系，以发现问题源头，纠正涉嫌犯罪行为，挽回经济损失及避免“次生灾害”等方式进行合规整改，以此争取不捕不诉或从宽处罚的合规红利。随着企业合规试点工作的推进，合规体系的建设呈现出“事后合规”向“事前合规”发展的趋势。
本次《监察法实施条例》针对在监委办案过程中律师无法介入的问题并未进行规定。中国监察学会常务理事、中国人民大学反腐败与廉政政策研究中心主任毛昭晖在采访中称这是“一个两难的问题”。监察机关还没有设置独立的刑事立案程序，实行的是职务违法与职务犯罪一元化调查模式。因此在监委办案阶段，律师无法以辩护人的身份介入，律师介入时，该案已经进入了司法程序。
企业建立刑事合规体系的主要目的就是完善合规治理体系、预防刑事风险，设立具有预防功能的刑事合规机制对于国有企业来说至关重要。因此，国有企业的合规整改工作要从源头上完善合规治理机制，预防并识别潜在的刑事风险，对不合规行为进行有效规制。避免出现案件由监委管辖，无法进行“事后合规”的局面。
(2)国有企业刑事合规体系要兼顾形式完备和实质有效
国有企业在推进合规管理过程当中，往往会出现合规管理并未深入企业实践，流于形式的情况。相较于民营企业，国有企业的合规管理水平相对较高，但往往是形式意义上的合规。由于不合规可能会导致事后追责，因此国有企业的合规文件一般都做得很完备，公司治理在形式上也比较规范，但形式上的规范并不意味着完全规避了刑事风险。
在国企经营中，为了制约与平衡权力，往往会采用重大事项集体讨论、决策这一重要的风险管控手段，即遇到大事就开会。在与国企高管交流时，发现他们对集体决策的认识存在着偏差，他们认为只要会开好了，经过了集体决策、投票表决、形成了会议纪要，符合企业风险管控要求，高管个人就无需承担该事项法律风险。但事实上，基于国有企业性质、地位的特殊性，在刑事责任的认定中，即使集体决策过程符合风险管控要求，但是最终决策损害国有企业利益时，仍会引发刑事风险。
除此之外，层层设置的决策流程、审批流程也并不是能够避免决策失误、避免国有企业人员的涉刑风险的保险措施。复杂的审批程序如果流于形式，经办人员以“例行公事”的心态审批，虽然表面上经过了复杂的风险管控程序，但是却依旧陷入了企业刑事风险的范围中，甚至审批程序本身都有可能成为刑事风险，为指控企业管理者涉嫌犯罪提供了书面证据。
在国有企业刑事合规中，无论职权行使的形式多么完备，程序多么规范，只要在实质上出现危害国有资产的情况，都会触发刑事合规风险。因此，国有企业在合规方案的设计中，形式层面的完备性和实质层面的有效性都应当成为重要的合规标准。
(3)建设国有企业刑事合规体系的适时评价机制
适时评价机制的设立是国有企业刑事合规体系的一道“防火墙”。企业应当系统性梳理排查企业经营过程中的风险点，对异常性指标进行监控，如大笔报销金额的出现、违反规定的异常交易等，如果超出企业规定的合理数值和操作流程，就要对风险发生的可能性大小、影响范围及损失后果等要素进行预判和分析，必要时予以否决和禁止。
并且，适时评价机制中应包含问责制度，严格对违规行为的责任认定和追究，明确违规责任范围，细化惩处的标准，在查明事实、明确责任的基础上，按照责任大小、造成后果、事后态度，相应地给予谈话、批评、罚款、降职、辞退等惩处措施。
除此之外，《中央企业合规管理指引(试行)》第二十三条规定：把合规经营管理情况纳入对各部门和所属企业负责人的年度综合考核，细化评价指标。对所属单位和员工合规职责履行情况进行评价，并将结果作为员工考核、干部任用、评先选优等工作的重要依据。因此，国有企业在设立刑事合规体系的时候，应当将全体员工都纳入到接受合规绩效考核的范围内。
综上所述，《监察法实施条例》的出台，对《监察法》进行了细化和明确，也对国有企业提出了更为严格的要求。为更好应对监察机关的调查及要求，国有企业应当将自身合规体系的建设提升到新的高度，以应对新形势下的刑事合规法律风险。
律师简介
马丽敏，北京大成(长春)律师事务所高级合伙人、业务二部(刑事)主任，大成刑事专业委员会理事，大成刑事合规研究中心副主任，吉林省律师协会刑事法律专业委员会主任。
1998年12月申请律师执业至今，专注于刑事辩护业务，公司企业法律顾问事务。从最初的暴力犯罪、金融领域犯罪到目前的职务犯罪领域，办理多起有较大影响的案件，兼任多家大型国有企业法律顾问，集团性企业首席法律顾问律师，参与多起政府项目的法律服务支持工作。尤其在企业合规制度的研究、适用、推广中，给委托人创造了巨大的经济利益，防控了商业、行政、刑事风险，并带领吉林省刑事法律专业委员会刑事合规小组配合吉林省工商联，为民营企业合规化建设贡献力量。
尤蕊，北京大成(长春)律师事务所律师助理，东北师范大学硕士，本科阶段修习了法学、文学和教育学三个学士学位。研究方向为刑事辩护业务及公司企业法律顾问事务，专研刑事辩护理论和企业刑事合规制度。
